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2024年11月11日，自然資源部發布《關于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》（自然資發〔2024〕242號，以下簡稱“通知”） 引起市場普遍關注。各地政府、城投、房企正積極準備，盤活土地、改善現金流。
242號文件是自然資發〔2024〕104號文《關于實施妥善處置閑置存量土地若干政策措施的通知》的補充。
成片的閑置土地，到底怎么申請專項債？雖然各地閑置存量土地收購操作會略有不同，但簡單來說，一般都會有以下八個步驟：
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第一步、收購申請
即原國有建設用地使用權人可向當地土儲中心提出土地收購申請。土儲中心根據土地使用權人提供的不動產權證等相關附件，確定收購對象。
細節來說，原國有建設用地使用權人應根據自然資發〔2024〕242號文，確定自己申請收購土地的具備以下條件之一：
（1）企業無力或無意愿開發、已供應未動工的住宅用地和商服用地（可以優先收回收購）；
（2）進入司法或破產拍賣的土地；
（3）因低效用地再開發或基礎設施建設等需要收回的土地；
（4）已動工地塊中規劃可分割暫未建設的部分。
還有部分地區要求擬收回收購土地須納入土地市場動態監測與監管系統存量閑置土地清單（比如安徽池州）。
另外，申報時間節點上，部分地區還要求申報收回收購的存量閑置土地須在2024年3月31日之前供應（比如安徽池州、廣西梧州）。2024年3月31日時間點是自然資發〔2024〕104號文提出的，《自然資源部 國家發改委關于實施妥善處置閑置存量土地若干政策措施的通知》明確使用對象為2024年3月31日之前供應，但大部分地區未對供應時間作限制。
若符合上述收回收購條件，又在規定時間范圍內，則企業應以書面形式向發出公告的自然資源部門提出申請，在對比自然資源部門發布的土地征集公告后，申請所需要的材料包括以下幾點：
（1）《收回收購存量閑置土地申報表》，表上應標明收回收購的土地類型、權利人、土地的位置、用途、申報地塊的面積、成本及意向收購價等信息。每宗地塊對應申報一份申報表，如企業有多宗地塊需要分開填報。
（2）加蓋公章的國有建設用地使用權出讓合同復印件。
（3）加蓋公章的不動產登記證書/國有建設用地使用權證書復印件。
（4）收回收購已動工地塊中規劃可分割暫未建設的部分，需提供規劃設計方案及分割意向方案。
（5）其他涉及收回收購土地的必要資料。
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第二步、實地核查
當地土儲中心會同有關單位，對擬收購土地的面積、至范圍、用途、權屬及所依附著的建（構）筑物等情況進行實地測量和權屬界定。
土地儲備中心作為負責土地收購、儲備、交易等工作的機構，其業務性質直接涉及到土地資源的管理和利用。土地儲備中心是歸屬自然資源主管部門管理的。
具體來說，土地儲備中心是由市、縣人民政府批準成立的，具有獨立法人資格的事業單位，隸屬于國土資源管理部門，統一承擔本行政轄區內土地儲備工作例如，西安市土地儲備交易管理中心是西安市自然資源和規劃局的直屬單位。
在實際操作中，土地儲備中心的工作在自然資源主管部門的指導和監督下進行，對申請企業提供的土地位置、面積、地上附屬物情況、土地用途及抵押情況等進行調查核實。自然資源主管部門再根據申報情況和工作需要，結合土地市場動態監測與監管系統存量閑置土地清單，綜合考慮企業意愿、市場需求、地塊條件等因素，確定擬收回收購意向地塊和時序安排，將擬收回收購意向地塊按要求分批納入土地儲備三年滾動計劃和年度土地儲備計劃，并錄入“全民所有土地資產管理信息系統”。確保土地資源的合理利用和保護。
“全民所有土地資產管理信息系統”是原土地儲備監測監管系統的升級系統，該系統將于2023年7月1日正式運行，是對土地儲備業務及相應的資產實施監測監管的重要平臺。
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第三步、規劃設計
當地土儲機構（主要是土儲中心）根據實地核查結果，向有關部門征求意見，并向規劃部門申請辦理建設用地紅線圖和規劃設計條件。
在這里我們需要理清一下自然資源主管部門與規劃局的關系，主要體現在職能分工與協作上，共同服務于國家的土地管理和規劃工作?。自然資源主管部門主要負責自然資源的調查、監測、評價、登記、有償使用、合理開發利用以及國土空間規劃的實施和監督管理等工作；而規劃局則更側重于城市規劃、土地利用規劃、建設規劃等具體規劃的制定、審批和實施監督。?兩者是協作關系。
在土地管理和規劃工作中，自然資源主管部門和規劃局需要密切協作。自然資源主管部門提供土地資源的基礎數據、權屬信息和管理政策，為規劃局制定規劃提供重要依據。同時，規劃局在制定規劃時，需充分考慮自然資源主管部門的意見和建議，確保規劃符合土地資源的實際情況和管理要求。在建設項目審批過程中，兩者也需相互配合，共同審核通過后，建設項目才能獲得批準并實施
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第四步、價格評估
選擇有資質的評估機構對擬收購土地費用進行評估測算，經原用地所有權人認可后，在有關部門審查備案，并確定補償費用。
土地儲備機構委托經備案的土地估價機構，對收回收購地塊開展土地市場價格評估，相較企業土地成本，就低確定收地基礎價格。
市、縣處置存量閑置土地協調推進機制或土地出讓協調決策機構（比如各地成立的閑置土地處置工作領導小組）根據市場形勢、合同履約情況等，集體決策確定基礎價格下調幅度，與土地使用權人協商一致并公示無異議后，報市、縣人民政府批準確認。
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第五步、方案實施
土儲中心根據前期準備工作，提出土地收購的實施方案，經自然資源和規劃局審定，報地方政府批準。
土地儲備機構應牽頭制定項目實施方案（收購方案），項目方案（收購方案）包括但不限于項目基本信息（地理位置、四至范圍、規模、項目內宗地權屬情況、用途、土地房產現狀等）、規劃情況、納入年度儲備計劃情況、項目必要性、土地收儲方案（實施主體、實施方式、相關補償、資金支付、程序及保障措施等）、項目成本測算、項目資金平衡分析、資金籌集、計劃安排、風險評估等內容。
土地儲備項目應當實現總體收支平衡和年度收支平衡。總體收支平衡是指項目全生命周期內，項目預期土地出讓收入能夠覆蓋債務本息等成本。年度收支平衡，是指項目年度資金來源覆蓋年度支出。
項目實施方案（收購方案）報自然資源主管部門審核、本級人民政府批準。
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第六步、申報發行
專項債的申報、審核與發行階段。專項債券收回收購土地項目實施主體必須是納入名錄管理的土地儲備機構。土地儲備機構應及時做好債券申報和發行材料準備工作，主要材料包括：項目前期手續（比如納入年度土地收儲計劃文件，擬收儲地塊的土地規劃文件等）、項目實施方案、事前績效評估報告、財務評價報告和法律意見書等，必要時，還可提供土地評估報告。
另外，土地儲備項目實行項目庫管理，反映項目名稱、地塊區位、儲備期限等基本信息，以及預期土地出讓收入、項目成本、收益和融資平衡方案、政府凈收益等信息，按項目統一配號、統一監管。土地儲備機構應及時將經批準的土地儲備（收回收購）項目納入項目庫。未納入項目庫的項目不得安排預算資金。
按照專項債券申報審核流程，土地儲備機構將項目申報材料報當地發改和財政部門審核后，審核通過后，分別將項目情況錄入“國家重大建設項目庫”和地方政府債務管理系統“債券項目庫”。項目逐級審核后，納入國家發改委項目清單，財政部根據項目清單下達專項債券額度。在專項債額度內，土地儲備機構上報發行材料，由省財政廳評審通過后，組織債券發行。
土地儲備專項債券期限應當與土地儲備項目期限相適應，原則上不超過5年，具體由市縣級財政部門會同本自然資源主管部門、土地儲備機構根據項目周期、債務管理要求等因素提出建議，報省級財政部門確定。實際發行中，絕大部分期限不超過5年，2019年有少量7年、10期債券發行。
土儲專項債的發行規模根據項目實際需求，地方財政狀況及項目預期收益等確定：不得超過項目預期土地出讓收入的70%；對預期土地出讓收入大于或等于土地儲備成本，能夠“收大于支”或“盈虧平衡”的項目，發行規模不得超過土地儲備成本；對預期土地出讓收入小于土地儲備成本、“收不抵支”項目，應當統籌安排財政資金、專項債券予以保障，專項債券發行規模不得超過預期土地出讓收入。
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第七步、入庫儲備
土儲中心與擬收購對象簽訂收購合同后，支付土地收購費用，完成土地交付后，實現土地入庫儲備。
土地儲備機構根據批準的閑置土地收回收購方案擬定土地收回收購協議，于申請企業協商一致后簽署收回收購協議。土地儲備機構按照協議約定支付收費用，并辦理產權轉移或注銷手續，交回土地權利證書。
對于債券發行和閑置土地回收回購（款項支付）時間不匹配問題，允許在土儲專項債發行完成前，對預算已安排專項債券資金的項目通過先行調度庫款，債券發行后及時歸墊。
土地達到入庫條件后，統一納入政府土地儲備庫實施管理。入庫儲備土地，應為符合國土空間規劃的國有建設用地，且產權清晰、無爭議，如存在污染、文物遺存、礦產壓覆、洪澇隱患、地質災害風險等情況，應當按規定完成核查、評估、治理后，方可入庫。
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第八步、土地再供應
收回收購儲備土地的再供應。完成前期開發并達到供地條件的儲備土地，應納入當地年度土地供應計劃，由市、縣自然資源主管部門統一組織實施供應。對于收回收購的儲備土地，原則上當年不再供應用于房地產開發。確有需求的嚴控規模，優化條件，在落實“五類調控”的同時，供應面積不得超過當年收回收購房地產用地總面積的50%。收回收購土地用于民生領域和實體經濟項目的，不受上述限制。
供應儲備土地必須在土地儲備監測監管系統取得地塊標識碼，并在土地市場動態監測與監管系統中進行關聯預出庫單號。儲備土地供應后應按規定完成儲備土地出庫手續。儲備土地不得進行抵押、不得作為資產注入國有企業或融資平臺公司。
“五類調控”，是指2019年自然資源部發布的《制定實施2019年住宅用地“五類”調控目標》通知，地級以上城市、地州盟所在地和百萬人口以上縣（縣級市），根據商品住房庫存消化周期（截至2019年3月），結合本地土地市場實際，切實優化住宅用地供應，實施差別化調控政策，在上年住宅用地供應分類調控目標基礎上，調整確定2019年住宅用地供應“五類”（顯著增加、增加、持平、適當減少、減少直至暫停）調控目標。其中，消化周期在36個月以上的，應停止供地；36~18個月的，要適當減少供地；18~12個月的，維持供地持平水平；12~6個月的，要增加供地；6個月以下的，要顯著增加并加快供地。
土儲專項債的申請流程涉及多個環節和部門，需要政府、土地儲備機構、第三方評估機構等多方共同參與和配合。在申請過程中，務必注意合規性、定價合理性、土地權屬與債務處理、市場變化與風險評估以及協調與溝通等方面的問題，確保土儲專項債的有效實施和資金的合理使用。
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